Révolue la période où les sanctions servaient d’instrument au service d’une vision partagée du monde ? Dans un rapport publié par l’Institut français des relations internationales (IFRI) et intitulé « La politique de sanctions de l’UE : ambitions multilatérales contre logique de puissance »*, Eric-André Martin valide ce constat. Avec la fin du multilatéralisme, les sanctions tendent aujourd’hui à redevenir ce qu’elles sont par nature : un outil de puissance.
Une évolution à laquelle l’Union européenne (UE) aura bien du mal à s’adapter, estime cet expert, et ceci pour deux raisons : d’abord parce que le poids économique et commercial de l’UE est appelé à se réduire ; du fait, ensuite, de la politique américaine, promue par Donald Trump, qui remet en cause l’efficacité des sanctions multilatérales.
Pour rester dans la course, l’Europe devra donc veiller à faire évoluer ses politiques commerciales et de concurrence à l’aune de ces nouveaux enjeux, « dont dépend en partie sa sécurité économique », souligne le document.
L’UE, l’un des plus grands émetteurs de sanctions dans le monde
Depuis les années 90 – décrites comme « la décennie des sanctions », avec l’adoption de plus de 50 nouveaux régimes – l’UE a eu très souvent recours à ce moyen de coercition permettant de faire pression sur un État, sans recourir à la force armée. Au point de devenir l’un des premiers émetteurs de sanctions dans le monde avec les États-Unis.
En 1991, six États étaient visés par des sanctions européennes. Un chiffre qui est passé à 34 en mai 2019 !
A partir de cette décennie, trois générations de sanctions ont vu le jour successivement.
Les sanctions globales, d’abord, telles que les embargos globaux et illimités, ce qui fut notamment le cas en Irak entre 1990 et 2003.
Deuxième étape : les sanctions ciblées ou « smart sanctions ».
Et enfin, dernier stade, les sanctions unilatérales, de plus en plus généralisées aujourd’hui, et qui devraient encore s’amplifier du fait de la rivalité croissante entre les deux grandes puissances mondiales, les États-Unis et la Chine.
Mais cette dernière génération de sanctions marque une rupture nette avec les précédentes, qui étaient, elles, adoptées dans un cadre multilatéral et donc concerté.
Le fonctionnement de l’UE limite sa marge de manœuvre
Dans ce contexte, les marges de manœuvre de l’UE sont apparues plus limitées.
Contrairement à l’État fédéral américain, l’UE ne dispose ni des compétences, ni des agences spécialisées pour assurer la pleine mise en œuvre des sanctions décidées à l’unanimité des Vingt-huit. Si l’UE jouit en effet des compétences normatives, les compétences opérationnelles sont quant à elles du ressort des États membres.
A cela s’ajoutent les contrôles, toujours plus nombreux, du juge de l’Union. En 2017, les litiges relatifs aux mesures restrictives portés devant Cour de justice de l’UE (CJUE) figuraient à la seconde place, avec 62 affaires, après les contentieux liés à la propriété intellectuelle et devant les litiges en matière de concurrence.
Le double défi imposé aux entreprises
Autre difficulté, s’assurer de la coopération pleine et entière des entreprises afin de garantir l’application des décisions prises à Bruxelles ou ailleurs.
Mais pour être en mesure de réaliser le filtrage de ses interlocuteurs et des ses clients, les sociétés doivent relever un premier défi : l’accès – complexe et coûteux – à l’information et à l’expertise. L’investissement initial nécessaire pour développer des activités sur un marché soumis à des sanctions peut en effet avoir un caractère dissuasif, en particulier pour les PME.
A cela s’ajoute un second risque lié à certaines lois américaines à portée extraterritoriale. A ce jour, les autorités outre-Atlantique ont infligé un total de trois milliards d’euros d’amende à des entreprises européennes pour avoir contrevenu à des sanctions américaines de portée extraterritoriale.
Les sanctions comme outils de puissance
Ces dernières années les sanctions ont perdu leur fonction multilatérale « au service d’une vision partagée du monde pour servir d’outil au service des intérêts de chaque État », insiste l’auteur.
Un basculement qui s’illustre notamment par la diplomatie américaine caractérisée aujourd’hui par un engouement de l’administration Trump pour la coercition économique. Signe de cet unilatéralisme décomplexé ? Le recours à des sanctions économiques secondaires, qui visent non seulement les entreprises américaines mais aussi les tierces parties ayant des relations avec elles, comme dans le cas des mesures restrictives imposées à l’Iran.
Or la dégradation des relations sino-américaines risque d’accentuer encore ce phénomène et provoquer une nouvelle escalade dans le domaine des sanctions.
Les autorités américaines pourraient ainsi recourir à des mesures à l’encontre des entreprises européennes pour les empêcher d’utiliser de la technologie chinoise – le cas de Huawei est à ce titre révélateur – la lutte pour la suprématie technologique étant « l’un des champs d’expression majeur de cette rivalité », entre les deux grandes puissances mondiales, s’inquiète Eric-André Martin.
Effet de contagion
Mais les États-Unis ne sont pas les seuls à recourir à des sanctions comme instrument privilégié de leur politique étrangère. L’auteur cite notamment le cas de la Chine, qui souhaite affirmer, par ce biais, sa place croissante sur la scène internationale.
Des mesures chinoises qui se traduisent de façon diverses, de l’intensification des contrôles douaniers ou sanitaires sur les importations (saumon norvégien, bananes des Philippines), jusqu’à prendre la forme de restrictions commerciales (réduction des exportations de terres rares vers le Japon), ou de pressions directes sur des entreprises étrangères.
Même chose pour la Russie, qui dispose déjà d’une large expérience dans le domaine, ou plus récemment pour le Japon. La décision de Tokyo d’imposer des contrôles aux exportations, pour certains biens à double usage à destination de la Corée du Sud témoigne – selon l’auteur – d’une évolution inquiétante pour un acteur jugé jusqu’ici comme un champion « traditionnel et inconditionnel du libre-échange ».
Besoin d’une stratégie européenne
L’UE est donc prise en étau entre d’un côté les États-Unis – un allié historique qui utilise son rôle d’acteur central dans le système économique et financier international pour imposer ses décision aux Européens – et, de l’autre côté la Chine – son principal partenaire commercial qui lui impose des pratiques en matière d’investissement et de transferts de technologies, pour servir ses objectifs politiques et stratégiques.
Face à cette situation nouvelle, l’UE doit donc reconquérir son autonomie. Car l’affaire iranienne l’a démontré, l’Europe est dépendante d’abord du dollar, LA monnaie d’échange internationale. Elle est aussi liée au caractère incontournable du système de paiement international Swift.
Enfin, les entreprises européennes font face, aussi, à l’effet dissuasif des dispositions extraterritoriales prévues dans le droit américain au titre de la lutte contre la corruption ou de la préservation de la sécurité des États-Unis.
Les pistes évoquées
Le train de mesures rapidement adopté par les Européens dans l’affaire iranienne, bien qu’inventif, s’est révélé largement insuffisant. L’importance du marché et de la devise américaine en ont, en effet, limité la portée.
D’où l’importance d’élaborer « une stratégie de restriction des risques inscrite dans le long terme », relève le rapport de l’IFRI. Celle-ci devrait notamment impliquer un recours moins fréquent au dollar en passant – comme le souhaite la Commission à Bruxelles sans jamais l’avoir concrétisé – par le renforcement du rôle international de l’euro et le développement de circuits financiers autonomes.
Autre piste : élaborer une législation extraterritoriale, parallèle au système américain et qui ferait contrepoids à celui-ci. L’UE pourrait également inciter les entreprises européennes à contester l’application des dispositions prévues par la réglementation américaine et les appuyer dans leurs demandes. Dans la majorité des cas, celles-ci préfèrent négocier plutôt que de s’engager dans une procédure, plus porteuse d’incertitudes et de risques.
Kattalin Landaburu, à Bruxelles
Pour consulter/télécharger le rapport : www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/martin_sanctions_ue_2019.pdf
