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2011.07.04 Sécurité des opérations de dédouanement : le nouveau dispositif

1. Principales bases réglementaires

  • Règlement CE n° 648/2005 du 13 avril 2005 (JOUE L 117 du 4 mai 2005) modifiant le code des douanes communautaire (CDC, voir n°1-0210)
  • Règlement CE n° 1875/2006 du 18 décembre 2006 (JOUE L 360 du 19 décembre 2006) modifiant le règlement CE n° 2454/93 fixant certaines dispositions d'application du code des douanes communautaire (DACDC, voir  n°1-0215).
  •  Règlement CE n° 414/2009 du 30 avril 2009 (JOUE L 125 du 21 mai 2009) modifiant le règlement CE n° 2454/93 fixant certaines dispositions d'application du code des douanes communautaire (DACDC)

Concernant le statut d'opérateur économique (OEA) en particulier :

  • Décision des douanes n° 07-066 parue au BOD n° 6741 du 24 décembre 2007
  • Décision des douanes n° 08-053 parue au BOD n° 6780 du 14 novembre 2008 (questions-réponses)
  • Voir aussi : dossiers parus dans les Moci n° 1807 du 13 décembre 2007, pages 54 et s., n° 1813 du 6 mars 2008, pages 60 et s. et n° 1837 du 5 mars 2009, pages 36 et s.
  • De nombreuses informations complémentaires peuvent être obtenues sur le site Internet des douanes françaises (adresse au n°8-0120-3) et bien sûr dans le portail opérationnel de la douane Prodouane lui-même (adresse au n° 8-0700-2.d)
  • A noter : la Commission européenne a mis en ligne un module de formation consacré à l'OEA (cours OEA), à l'intention des administrations concernées et des opérateurs utilisateurs ou potentiellement utilisateurs de ce statut (adresse du site au n° n°8-0700-2.d).

Concernant le numéro EORI en particulier :

  • Règlement CE n° 312/2009 du 16 avril 2009 (JOUE L 98 du 17 avril 2009) modifiant le règlement CE n° 2454/93 fixant certaines dispositions d'application du code des douanes communautaire (DACDC)
  • Communiqué mis en ligne le 4 juin 2009 sur le site des douanes françaises (adresse au n° 8-0120-3). Instruction des douanes à paraître au BOD.

Concernant l'échelle d'accréditation en particulier :

  • Décision des douanes n° 09-058 parue au BOD n° 6838 du 3 août 2009.

Nota : les systèmes dématérialisés de contrôle à l’exportation (ECS) et à l’importation (ICS) sont exposés, respectivement, aux numéros 2-0806 et 2-0807 de l’ouvrage.

2. Principes et objectifs

Le règlement (CE) n° 648/2005 modifiant le code des douanes communautaire (CDC, voir n°1-0210) a prévu d'introduire un paramètre "sécurité" dans la conduite des opérations de dédouanement.
Il vise à instaurer une gestion communautaire des contrôles douaniers basée sur l'échange de données informatisée, tout en préservant, dans la mesure du possible, la facilitation du commerce international exercé licitement par les opérateurs de l'Union européenne.
Le nouveau règlement se fonde sur la notion de risque qu'il définit comme "la probabilité que survienne, en liaison avec l'entrée, la sortie, le transit, le transfert et la destination particulière des marchandises circulant entre le territoire douanier de la Communauté et des pays tiers et la présence de marchandises n'ayant pas le statut de marchandises communautaires, un événement qui :

  • empêche l'application correcte de dispositions communautaires ou nationales, ou
  • compromette les intérêts financiers de la Communauté et de ses Etats membres, ou
  • constitue une menace pour la sécurité et la sûreté de la Communauté, pour la santé publique, pour l'environnement ou pour les consommateurs.

Les mesures d'application du règlement sont fixées par le règlement CE n° 1875/2006 du 18 décembre 2006 (JOUE L 360 du 19 décembre 2006). Ce dernier texte amende notablement le règlement fixant certaines dispositions d'application du code des douanes communautaire (DACDC, voir n°1-0215 ; la liste des articles modifiés ou insérés est consultable dans ce dernier numéro).
L'un des effets marquants de la nouvelle réglementation réside dans l'instauration du statut d'opérateur économique agréé (OEA) décrit au paragraphe 5 ci-dessous.
Ce statut optionnel permet aux opérateurs inscrits dans cette démarche de bénéficier de diverses facilités (contrôles physiques ou documentaires allégés et/ou formalités simplifiées notamment).
Les dates de prise d'effet des mesures instaurées par les nouveaux règlements s'établissent comme suit :

  • 30 juin 2007 : système d'échange d'information par voie électronique entre administrations douanières, à l'exportation (Système de contrôle des exportations ou ECS, par ailleurs traité au n° 2-0806 de l'ouvrage)
  • 1er janvier 2008 : statut d'opérateur économique agréé et nouveau cadre de gestion du risque
  • 1er juillet 2009 : système d'échange d'information par voie électronique entre opérateurs économiques et administrations douanières (voir toutefois la dérogation temporaire exposée au paragraphe 4.d ci-dessous).

3. Contrôles douaniers et gestion des risques

Aux termes des articles 4 et 13 modifiés du CDC, les contrôles douaniers sont des actes destinés à garantir l'application correcte de la réglementation régissant les échanges (entrée, sortie, transit, transfert et destination particulière) des marchandises avec les pays tiers ainsi que la présence de marchandises tierces.
Ces contrôles peuvent porter sur la vérification des marchandises et des déclarations, sur l'authenticité des documents électroniques ou écrits, sur les écritures ou la comptabilité des entreprises, etc. Sauf dans le cas des contrôles inopinés, ils doivent reposer sur une analyse des risques gérée par procédé informatique (1).
L'article 4 modifié du CDC confère par ailleurs de nouvelles définitions aux bureaux de douane d'entrée, d'importation, d'exportation et de sortie, désignés notamment comme des lieux où doivent s'accomplir les contrôles appropriés destinés à évaluer les risques.
Il est précisé que toute information de nature confidentielle est couverte par le secret professionnel et ne peut être divulguée que sur autorisation expresse de l'autorité compétente ou selon obligation prévue dans un cadre judiciaire (art. 15 modifié du CDC).
Les nouveaux articles 4 quinquies, sexies et quinvicies du règlement DACDC prévoient les systèmes électroniques d'échanges d'information sur les opérateurs économiques et sur les régimes douaniers, qui sont mis en place entre les bureaux de douane des différentes administrations douanières de la Communauté ainsi qu'entre ces bureaux et les opérateurs économiques (systèmes ICS et ECS) (2).
Les modalités de gestion et d'analyse des risques qui incombent aux administrations douanières sont pour leur part établies par les nouveaux articles 4 septies et suivants, et 184 quinquies et suivants du règlement DACDC.

(1) A noter : les douanes françaises ont mis en ligne le 2 juin 2009, sur leur site Internet (adresse au n° 8-0120-3), une "charte des contrôles douaniers" destinée à encadrer juridiquement les relations entre les entreprises et l'administration des douanes. Cette charte s'accompagne de plusieurs annexes pratiques recouvrant notamment : le déroulement des contrôles, la contestation de l'avis de recouvrement, la transaction douanière, la délivrance des renseignements tarifaires contraignants (RTC) ou sur l'origine (RCO), la saisine de la CCED et la procédure de remise ou de remboursement.

(2) Le système communautaire ECS fait l'objet d'un dossier spécifique exposé au n° 2-0806 de l'ouvrage.

4. Déclaration en douane et déclaration sommaire d'entrée ou de sortie

Le dispositif de la télétransmission à l'avance, par l'opérateur, des déclarations sommaires d'entrée ou de sortie (1) fait partie intégrante du nouvel arsenal réglementaire dit "sécurité du dédouanement", et notamment des systèmes de contrôle à l'importation "ICS" et à l'exportation "ECS".

(1) Voir également la fiche douane pratique n° 17 parue dans le Moci n° 1836 du 19 février 2009, page 64.

a) A l'importation

L'article 36 bis nouveau du CDC stipule notamment que sauf dans le cas du transit, les marchandises introduites sur le territoire douanier commun font l'objet d'une déclaration sommaire d'entrée, à déposer par voie électronique (sauf exception), au bureau de douane d'entrée, préalablement à l'introduction sur le territoire douanier commun.
Les modalités d'utilisation de la déclaration sommaire d'entrée sont fixées par les articles 181 ter et suivants du règlement DACDC modifié. Le délai durant lequel cette déclaration doit être déposée varie selon le mode de transport utilisé (cf. articles 184 bis et suivants du règlement DACDC modifié).

b) A l'exportation

En vertu de la réglementation douanière, la sortie des marchandises fait l'objet (sauf cas du transit), soit d'une déclaration en douane, soit, lorsque cette dernière n'est pas obligatoire, d'une déclaration sommaire de sortie (art. 182 bis nouveau du CDC). La déclaration en douane doit être déposée préalablement à la sortie du territoire douanier commun.
Les modalités d'utilisation de la déclaration sommaire de sortie sont fixées par les articles 842 bis et suivants du règlement DACDC modifié. Les conditions de délai durant lequel cette déclaration doit être déposée sont celles qui s'appliquent à la déclaration en douane d'exportation (article 592 ter du règlement DACDC modifié). Les marchandises doivent avoir quitté le territoire communautaire dans un délai n'éxcédant pas 90 jours à compter de la date de mainlevée, sous peine d'annulation des données contenues dans la déclaration (art. 792 ter nouveau du règlement DACDC).

c) Modalités communes et procédure de secours

Les déclarations sommaires sont établies conformément à l'annexe 30 bis du règlement DACDC modifié, puis transmises par procédé informatique (via le guichet EDI dans un premier temps) mais à titre exceptionnel il est possible de les établir sur support papier pour autant que le niveau de gestion des risques soit équivalent.
Dans le nouveau système déclaratif en effet, les supports papier ne peuvent être utilisés que dans le cadre d'une procédure de secours, c'est-à-dire lorsqu'une défaillance du système informatique des autorités douanières ou de l'application informatique du déclarant s'est produite (1).
Dans cette optique, et pour renforcer la sécurisation du système déclaratif dans un tel cas, le règlement CE n° 414/2009 du 30 avril 2009 (JOUE L 125 du 21 mai 2009) modifiant une nouvelle fois le règlement DACDC, précise les conditions d'utilisation de ces supports papier.
Ce règlement établit notamment le modèle du formulaire "document administratif unique export/sécurité" à utiliser dans le cas des exportations. Ce formulaire contient tout à la fois les données de la déclaration d'exportation et celles de la déclaration sommaire de sortie.
Sont également prévus le modèle du "document sécurité et sûreté" qu'il convient d'établir dans la circonstance, toujours sur support papier, afin d'y inclure les données des déclarations sommaires d'entrée ou de sortie, ainsi que le modèle du "document d'accompagnement export" prévus à l'article 796 bis du règlement DACDC, et celui de la "liste d'articles" à produire lorsque l'expédition comprend plusieurs articles.
Le règlement habilite par ailleurs les autorités douanières des Etats membres à accepter, toujours dans la circonstance, que les opérateurs leur fournissent les données requises à l'aide de simples documents commerciaux. Cette solution alternative devra bien évidemment faire l'objet de textes d'application précis de la part des autorités douanières, que nous ne manquerons pas de citer ici même dès parution.
Même en cas d’utilisation de supports papier, le service des douanes reste en mesure d’effectuer l’analyse de risques, dans un contexte de délais différent toutefois de celui prévu dans le cas des déclarations sommaires télétransmises par avance.

Dans le cas des supports papier en effet, l’analyse de risques s’effectue, à l’entrée, au plus tard au moment de la présentation des marchandises au bureau de douane d’entrée (art. 184 quinquies du règlement DACDC) et à la sortie, au plus tard au moment de la présentation des marchandises au bureau de douane de sortie (art. 842 quinquies du règlement DACDC).

(1) Important à noter : en cas de défaillance de l'application informatique du déclarant, il appartient à ce dernier de solliciter l'application de la procédure de secours auprès du service des douanes.

d) Calendrier de mise en ?uvre des dispositions

Comme indiqué au paragraphe 2 ci-dessus, la date de prise d'effet du dispositif a été normalement fixée au 1er juillet 2009. Or, au vu des difficultés apparues dans la prise en compte des déclarations sommaires d'entrée ou de sortie transmises par voie électronique, susceptibles d'affecter un certain nombre d'opérateurs, la Commission a décidé d'instaurer une dérogation temporaire dans l'application de la législation.
Cette dérogation est mise en place, pour la période du 1er juillet 2009 au 31 décembre 2010, par le règlement CE n° 273/2009 du 2 avril 2009 (JOUE L 91 du 3 avril 2009).
Les systèmes ECS (exportation) et ICS (importation) ont été, par voie de conséquence, mis en vigueur simultanément le 1er janvier 2011.

5. Le statut d'opérateur économique agréé (OEA)

Rappel : les bases réglementaires relatives à ce statut sont précisées au paragraphe 1 ci-dessus.

a) Principes

L'article 5 bis nouveau du CDC a introduit, avec effet au 1er janvier 2008, le statut d'opérateur économique agréé (OEA) qui s'adresse à tous les opérateurs du commerce international, et particulièrement, pour ce qui concerne les aspects sécurité et sûreté du statut, ceux du transport et de la logistique.
Moyennant une "fiabilité" avérée de leur part, les personnes auxquelles ce statut est attribué peuvent bénéficier de certaines facilités en matière de contrôle douanier (allègement des contrôles physiques ou documentaires), et/ou de mesures de simplification prévues dans le cadre dudit statut.
Le statut d'OEA, en quelque sorte label douanier "qualité" des entreprises, n'est en aucun cas obligatoire. Il faut toutefois noter que des mesures équivalentes existent d'ores et déjà ou se mettent en place dans un nombre croissant de pays tiers (Etats-Unis (1), Suisse (2), Norvège, Chine, Japon, Inde,Canada ). Ce statut pourrait donc devenir peu à peu obligatoire pour les opérations portant sur les zones géographiques concernées.
Rappelons à ce sujet que le dispositif de la sécurité/sûreté du dédouanement, qui inclut le statut de l’OEA, s’inscrit dans le cadre normatif SAFE établi au niveau international sous l’égide de l’organisation mondiale des douanes (OMD).
En outre, l'obtention du statut d'OEA devrait ultérieurement constituer un point de passage obligé pour accéder aux procédures simplifiées de dédouanement (rappelons qu'un agrément spécifique est actuellement nécessaire pour bénéficier de ces procédures).
Le statut, une fois accordé, est valable dans tous les Etats membres dans lesquels les bénéficiaires utilisent les facilités qui s'attachent au statut octroyé, quel que soit l'Etat membre de sa délivrance.
Il n'entraîne intrinsèquement aucun coût pour l'entreprise requérante, mais peut en revanche induire des frais de mise en conformité de celle-ci avec certaines exigences (exemple : sécurisation et surveillance des locaux, mise en place de clôtures ?).

(1)  Reconnaissance mutuelle du statut d'OEA et du système américain C-TPAT (Customs-Trade Partnership against Terrorism) .Les deux programmes s'inscrivent dans le contexte du cadre SAFE et les normes à respecter pour devenir membres de ces deux programmes sont compatibles ( JOUE L 144/2012 du 5 juin 2012)

(2) Suisse : voir la décision n° 2009/556/CE du 25 juin 2009 (JOUE L 199 du 31 juillet 2009) relative à l'application provisoire et à la conclusion de l'accord UE/Suisse sur la facilitation des contrôles et des formalités lors du transport des marchandises et sur les mesures douanières de sécurité. Cet accord, entré en vigueur le 1er juillet 2009, constitue une première approche du schéma d'uniformisation des pratiques douanières sécuritaires et devrait être suivi de dispositions d'application.  Norvège : voir la décision du comité mixte EEE n° 76/2009 du 30 juin 2009 (JOUE L 232 du 3 septembre 2009, page 40). Japon : voir la décision n° 2010/637/UE du 24 juin 2010 (JOUE L 279 du 23 octobre 2010, page 71). Andorre : voir la décision n° 2011/90/UE du 18 janvier 2011 (JOUE L 36 du 10 février 2011, page 1).

b) Les trois formes distinctes du certificat AEO

Le statut d'opérateur économique agréé donne lieu, selon l'option choisie, à la délivrance :

  • soit du certificat "simplifications douanières",
  • soit du certificat "sécurité/sûreté",
  • soit du certificat "intégral" (ou Full AEO), recouvrant les domaines des deux certificats précédents.

Remarque : le certificat délivré dans le cadre du statut est désigné par son sigle anglais "AEO" (Authorized Economic Operator).

c) Critères à respecter

Le statut d'OEA peut être accordé à toute entreprise établie en France ou dans un autre Etat membre, quelle que soit sa taille, dès lors qu'elle se livre, en principe, à des volumes significatifs et réguliers de mouvements de marchandises à l'importation et/ou à l'exportation. Certaines conditions doivent être respectées.
Les articles nouveaux 14 octies et suivants du règlement DACDC définissent les critères "simplifications douanières" ou "sécurité/sûreté" à observer en fonction de la nature du statut sollicité par l'opérateur. Il s'agit par exemple de sa moralité douanière ou fiscale, de sa solvabilité financière et/ou de la sécurité de l'accès aux locaux placés sous sa responsabilité.
L'administration des douanes prend également en compte, au sein de l'entreprise, les conditions d'accès à ses écritures douanières et à la comptabilité des mouvements auxquels elle procède.
La démarche de labellisation OEA ne se limite pas aux seules activités export, transport ou logistique de l'entreprise, mais vise également l'ensemble des parties prenantes internes. A cet effet :

  • Le personnel concerné doit recevoir une formation portant sur les exigences de sécurité et de sûreté liées à leur activité, dès lors que le statut sollicité comporte ce champ d'application
  • Dans tous les cas, des processus internes de contrôles appropriés doivent être mis en place dans l'entreprise.

De même, tous les partenaires de l'entreprise, s'ils ne sont pas astreints eux-mêmes à l'obtention du statut OEA proprement dit, n'en demeurent pas moins soumis à l'obligation de présenter, pour les opérations relevant d'un statut OEA "sécurité/sûreté", toutes les garanties nécessaires afin que la sécurisation de la chaîne logistique ne soit pas compromise.

d) La demande

La demande de statut d'OEA peut être établie par l'opérateur de deux façons différentes :

  • soit par voie électronique par le biais d'un compte d'opérateur Prodouane, suivant la démarche expliquée sur le portail opérationnel du même nom (adresse du site au n° 8-0700-2.d). Les opérateurs qui utilisent les téléprocédures DELTA n'ont pas besoin d'ouvrir un nouveau compte Prodouane.
  • soit, par défaut, par courrier adressé à la Direction générale des douanes et des droits indirects, bureau E 3 - Politique du dédouanement (adresse au n° 8-0120).

Dans les deux cas, elle est à établir sur le modèle repris à l'annexe I du règlement CE n° 1875/2006 (il est reproduit, avec sa notice explicative, à l'annexe 1 de la décision parue au BOD n° 6741 du 24 décembre 2007).
La demande doit être accompagnée d'un questionnaire d'auto-évaluation rempli par l'entreprise. Ce questionnaire et sa notice explicative, d’abord repris dans l’annexe 2 de la décision précitée, font dorénavant l’objet d’une version harmonisée disponible au format PDF sur le site Internet institutionnel des douanes françaises. Une version interactive sera prochainement mise en ligne. A noter : l’ancienne version reste utilisable jusqu’au 31 décembre 2010.

Lorsque le statut est sollicité par une entreprise qui exerce ses activités dans plusieurs Etats membres, la demande doit être déposée dans l'Etat membre dans lequel la comptabilité principale de cette entreprise est tenue (la liste des adresses Internet des administrations nationales des douanes de l'Union européenne est consultable au n° 8-0125). Condition à observer dans ce dernier cas toutefois, au moins une partie des opérations couvertes par le statut doit être réalisée dans cet Etat membre.

e) Modalités de délivrance et suivi

En cas d'acceptation du service des douanes, le certificat "AEO" (Authorized Economic Operator) est délivré en principe dans un délai n'excédant pas 120 jours (1) à compter de la date de réception de la demande. Il doit préciser expressément la forme du statut qui a été délivré (voir paragraphe b) ci-dessus).
Le certificat ne peut être émis qu'à l'issue d'un audit, effectué par les services douaniers dans le but d'examiner la conformité des paramètres de sécurité/sûreté, de solvabilité, d'organisation logistique et de transparence comptable offerts par l'entreprise.
Cet audit est en principe conduit par le service régional d'audit (SRA) compétent de l'administration des douanes, qui contacte l'entreprise à cet effet.
Une fois le certificat délivré, le service des douanes peut contrôler à tout moment le respect par l'entreprise des conditions qui s'attachent au statut et le cas échéant procéder à un audit de suivi. Elle peut aussi révoquer le certificat pour cause de non-respect par l'entreprise desdites conditions.
Nouveau : le dispositif de l'OEA est complété par celui de "l'échelle d'accréditation" exposé au n° 2-0107 ci-dessous. Ce dernier ajuste la gamme des procédures utilisables et des avantages octroyés (simplifications et allègement des contrôles), au degré de transparence et de fiabilité offert par les opérateurs. Il précise par ailleurs la teneur de ces avantages, qu'ils soient accordés dans le cadre du statut OEA ou non.
(1) Ce délai peut, dans certains cas, être porté à 180 jours (cf. règlement (UE) n° 169/2010 du 1er mars 2010, JOUE L 51 du 2 mars 2010).

f) En savoir plus : où s'adresser

Outre les textes cités en référence au paragraphe 1 ci-dessus, de nombreuses informations détaillées peuvent être obtenues sur le site Internet des douanes françaises (adresse au n° 8-0125-3) et bien évidemment dans le portail opérationnel de la douane Prodouane lui-même (adresse au n° 8-0700-2.d).
L'administration des douanes rappelle par ailleurs qu'elle organise régulièrement des réunions d'information douanes/entreprises couvrant différentes thématiques réglementaires du commerce international, dont celle du statut d'OEA. Le calendrier de ces réunions, ouvertes notamment aux PME, peut être consulté sur le site Internet des douanes.
Enfin, la Commission européenne a mis en ligne, sur son propre serveur, un module de formation consacré à l'OEA, appelé "cours OEA". Ce module est conçu à l'intention des administrations concernées et des opérateurs utilisateurs ou potentiellement utilisateurs de ce statut (adresse Internet du module au n° 8-0700-2.d).

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